Tetangga, SUV, dan Iklim: Mengapa Kita Sering Lupa Bahwa Tindakan Kita Punya Korban

 

Bayangkan Anda sedang mengemudi pulang kerja sore ini. Anda mungkin sedang memikirkan rapat besok, atau apakah anak Anda sudah selesai mandi di rumah. Tetapi satu hal yang hampir pasti tidak Anda pikirkan: bahwa setiap kilometer yang Anda lalui menambah karbon ke atmosfer—karbon yang, bersama miliaran kilometer perjalanan orang lain, membuat es di Greenland mencair, permukaan laut naik, dan suhu Bogor di tahun 2050 akan menjadi seperti Singapura hari ini.

Anda tidak memikirkannya. Saya tidak memikirkannya. Tidak ada yang memikirkannya. Dan itulah persis masalahnya.

Dalam kuliah keduanya tentang keuangan publik di MIT, Prof. Jonathan Gruber memperkenalkan satu konsep yang mungkin merupakan kontribusi paling penting ilmu ekonomi terhadap pemikiran tentang kebijakan publik: eksternalitas. Ini istilah yang terdengar teknis, tetapi maknanya begitu sehari-hari sehingga begitu Anda memahaminya, Anda akan melihatnya di mana-mana.

 

Apa Itu Eksternalitas?

Definisinya sederhana: eksternalitas terjadi ketika tindakan satu pihak memengaruhi kesejahteraan pihak lain, dan pihak pertama tidak mempertimbangkan dampak itu dalam keputusannya. Ada manfaat atau biaya yang terjadi, tetapi tidak melalui mekanisme harga.

Contoh klasik yang dipakai Gruber: bayangkan sebuah pabrik baja di tepi sungai. Pabrik itu menghasilkan baja, menjualnya, dan dalam prosesnya menumpahkan limbah ke sungai. Limbah itu mengalir ke hilir, membunuh ikan, dan merugikan nelayan. Pertanyaannya: siapa yang membayar kerugian nelayan? Jawabannya, dalam pasar yang bebas: tidak ada. Pabrik baja menerima pendapatan dari penjualan baja. Pelanggan menerima baja yang lebih murah. Yang membayar adalah nelayan—yang tidak pernah duduk di meja transaksi.

Inilah inti dari eksternalitas negatif: ada orang yang mengalami kerugian dari aktivitas ekonomi yang ia tidak terlibat di dalamnya, dan tidak pernah ada kompensasi.

Eksternalitas tidak selalu berasal dari produksi. Bisa juga dari konsumsi. Contoh klasik kedua dari Gruber: rokok. Ketika seseorang merokok di sebuah ruangan, ia mendapatkan kenikmatan. Tetapi orang lain di ruangan itu menghirup asapnya, batuk, dan dalam jangka panjang, meningkatkan risiko penyakit paru-paru mereka. Si perokok membayar harga rokok, tetapi tidak membayar harga ketidaknyamanan—dan kerusakan kesehatan—orang lain.

Eksternalitas juga bisa positif. Bayangkan sebuah perusahaan yang menginvestasikan miliaran rupiah untuk riset dan pengembangan. Sebagian besar manfaat memang masuk ke perusahaan itu sendiri, tetapi sebagian "bocor" keluar—peneliti pindah kerja membawa pengetahuan, ide-ide muncul di publikasi yang dibaca pesaing, inovasi memicu inovasi lain. Hasilnya: secara sosial, R&D itu sangat berharga, tetapi perusahaan yang menanggung biayanya hanya menerima sebagian dari manfaatnya. Akibatnya: di pasar bebas, R&D kurang diproduksi dibanding yang optimal secara sosial.

 

Cerita Tetangga Saya

Yang membuat saya tersenyum mendengar Gruber adalah ia memberikan contoh yang sangat personal. Ia bercerita tentang tetangganya yang dulu—yang akhirnya pindah, dan menurut Gruber, tepat waktu pindahnya. Tetangga ini membuat sebuah proyek di halaman rumahnya, dan dalam prosesnya, ia menumpuk gundukan tanah setengah selesai persis di depan rumah Gruber.

Bagi tetangga ini, menyelesaikan proyek itu menelan biaya tambahan—waktu, tenaga, uang. Manfaat menyelesaikannya, baginya, mungkin tidak sebanding dengan biayanya. Maka ia berhenti di tengah jalan. Dari kacamatanya pribadi, itu keputusan rasional.

Tetapi dari kacamata Gruber: gundukan tanah jelek di depan rumahnya selama berbulan-bulan menurunkan kenikmatan tinggal di rumahnya sendiri. Manfaat sosial dari menyelesaikan proyek itu—termasuk manfaat bagi Gruber dan tetangga lain—jauh lebih besar dari biayanya. Tetapi tetangga ini tidak menghitung manfaat sosial itu. Hasilnya: kurang penyelesaian proyek dibanding yang seharusnya.

Eksternalitas bukan hanya soal pabrik dan iklim. Eksternalitas adalah halaman tetangga Anda. Pengeras suara di RT sebelah. Mobil ngebut di gang sempit. Kebisingan dari proyek tanpa pemberitahuan.

Saya tinggal di kompleks perumahan, dan begitu saya memahami konsep ini, saya tidak bisa berhenti melihatnya. Tetangga yang membakar sampah di sore hari—asap yang masuk ke rumah saya tidak ia perhitungkan. Kendaraan yang parkir menutupi separuh jalan—kemacetan yang ia ciptakan tidak masuk dalam pikirannya. Pengeras suara musik di pesta sampai jam 2 pagi—tidur saya yang terganggu tidak ada di neraca rumah tangga mereka.

Bukan karena mereka jahat. Sebagian besar bahkan tidak menyadari. Itulah persis sifat eksternalitas: by definition, ia adalah dampak yang tidak diperhitungkan dalam pengambilan keputusan.

 

Kasus SUV: Eksternalitas Berlapis

Salah satu contoh favorit Gruber adalah SUV—sport utility vehicle, kendaraan besar yang populer di Amerika dan kini juga di Indonesia. Ia menyebut SUV sebagai "contoh klasik eksternalitas berlapis."

Apa saja eksternalitasnya? Pertama, konsumsi BBM. SUV mengkonsumsi bahan bakar jauh lebih banyak daripada sedan biasa, menghasilkan emisi karbon yang lebih banyak. Kedua, kerusakan jalan. Mobil yang lebih berat menyebabkan kerusakan jalan yang jauh lebih cepat—dan biaya pemeliharaan jalan ditanggung pajak rakyat, bukan pemilik SUV. Ketiga, dan ini yang paling getir, keselamatan jalan. SUV yang dirancang untuk melindungi penumpangnya sendiri dari benturan justru menjadi senjata mematikan bagi pengendara mobil kecil dan motor.

Gruber memberikan data yang membuat saya berhenti sejenak: di seluruh dunia, kematian akibat kecelakaan lalu lintas terus menurun seiring kemajuan teknologi keamanan. Tetapi hanya di Amerika Serikat—satu-satunya negara—kematian lalu lintas justru meningkat. Mengapa? Karena seiring dengan inovasi keselamatan yang seharusnya menyelamatkan nyawa, populasi mobil di jalan bergeser ke arah SUV besar yang justru membunuh pengendara lain.

Setiap kali seseorang memutuskan membeli SUV alih-alih sedan, mereka mendapatkan rasa aman yang lebih besar untuk diri sendiri. Tetapi mereka membuat jalanan lebih berbahaya bagi semua orang lain. Itu eksternalitas. Dan tidak ada di brosur SUV yang menyebutkan: "Membeli mobil ini meningkatkan probabilitas Anda membunuh orang lain dalam kecelakaan sebesar X persen."

 

Apakah Pasar Bisa Menyelesaikannya Sendiri?

Di sinilah ada perdebatan menarik dalam ekonomi. Pada 1960, ekonom bernama Ronald Coase—yang kemudian memenangkan Nobel—mengajukan argumen yang cukup mengejutkan. Ia mengatakan: pemerintah tidak perlu campur tangan untuk menyelesaikan eksternalitas. Pasar bisa menyelesaikannya sendiri, asalkan dua syarat dipenuhi.

Syarat pertama: hak milik harus didefinisikan dengan jelas. Apakah pabrik baja "memiliki hak" mencemari sungai? Atau nelayan "memiliki hak" atas air sungai yang bersih? Coase mengatakan: tidak peduli siapa yang dapat hak, asalkan hak itu jelas didefinisikan. Syarat kedua: negosiasi harus tanpa biaya. Pihak-pihak yang terlibat harus bisa duduk dan bernegosiasi dengan mudah.

Bagaimana cara kerjanya? Bayangkan nelayan punya hak atas sungai bersih. Pabrik baja yang ingin tetap mencemari bisa menawarkan kompensasi: "Kami akan membayar Anda Rp100 juta per tahun untuk hak mencemari sungai sampai tingkat tertentu." Jika kerugian nelayan sebenarnya hanya Rp80 juta, kesepakatan tercapai—dan secara sosial, ini efisien. Pabrik baja tetap berproduksi (karena nilai sosialnya tinggi), nelayan dikompensasi (jadi tidak ada kerugian bersih), dan pencemaran terjadi pada tingkat optimal.

Logika Coase indah secara teoretis. Masalahnya, kata Gruber, ia hampir tidak pernah berhasil di dunia nyata.

Mengapa? Tiga masalah besar. Masalah pertama: penugasan (assignment problem). Untuk pemanasan global, siapa yang memiliki hak atas atmosfer? Setiap orang di bumi punya kepentingan yang sama. Penduduk Duluth, Minnesota harus bernegosiasi dengan setiap petani di Bangladesh? Itu mustahil.

Masalah kedua: holdout. Bayangkan ada 100 nelayan dan pabrik baja membutuhkan persetujuan semuanya untuk beroperasi. 99 nelayan setuju dengan kompensasi. Nelayan ke-100 menolak. Ia tahu bahwa tanpa persetujuannya, kesepakatan batal—jadi ia menahan diri sampai dapat tawaran tertinggi. Tetapi setiap nelayan punya insentif yang sama, dan akhirnya tidak ada kesepakatan tercapai.

Masalah ketiga: free rider. Sekarang baliknya: pabrik baja yang punya hak mencemari, dan 100 nelayan harus patungan untuk membayar pabrik berhenti. Setiap nelayan berpikir: "Kalau yang lain bayar, saya kebagian manfaatnya tanpa harus ikut bayar." Hasilnya: tidak ada yang bayar, dan kesepakatan gagal.

 

Kapan Pemerintah Perlu Turun Tangan?

Karena Coase Theorem jarang berhasil di dunia nyata, peran pemerintah menjadi penting—tetapi caranya bagaimana? Gruber menjelaskan tiga pendekatan utama.

Pajak Pigouvian. Dinamai dari ekonom Inggris Arthur Pigou, idenya sederhana: kenakan pajak setara dengan kerusakan eksternal. Jika setiap unit baja menyebabkan kerusakan Rp100 ribu, kenakan pajak Rp100 ribu per unit baja. Pabrik baja, yang sekarang menanggung biaya sosialnya secara penuh, akan menyesuaikan produksinya ke tingkat yang optimal secara sosial. Hal yang sama untuk rokok, BBM, atau produk apapun yang menghasilkan eksternalitas negatif.

Untuk eksternalitas positif, kebalikannya: subsidi. R&D mendapat keringanan pajak. Vaksin disubsidi atau digratiskan. Pendidikan dibantu pemerintah. Tujuannya memindahkan keputusan privat ke arah optimum sosial.

Regulasi kuantitas. Pemerintah cukup berkata: tidak boleh memproduksi lebih dari sekian, atau harus mencapai standar emisi tertentu, atau dilarang menjual produk tertentu. Sederhana. Tetapi Gruber menunjukkan kelemahannya: regulasi tidak fleksibel. Jika ada dua pabrik—satu yang bisa mengurangi polusi dengan murah, satu yang sulit dan mahal—regulasi memperlakukan keduanya sama. Hasilnya tidak efisien.

Ini membawa Gruber ke pendekatan ketiga, yang menurutnya paling cerdas: cap and trade—mekanisme perdagangan emisi.

 

Cap and Trade: Ide Cerdas yang Disalahpahami

Cap and trade bekerja begini. Pemerintah menentukan total emisi yang boleh terjadi (the cap). Lalu pemerintah membagikan "izin emisi" kepada perusahaan-perusahaan, satu izin = satu unit emisi. Perusahaan boleh memperdagangkan izin ini di antara mereka (the trade).

Apa yang terjadi? Perusahaan yang sulit menurunkan emisi (karena teknologinya kompleks atau mahal) akan membeli izin dari perusahaan yang mudah menurunkan emisi. Hasilnya: total emisi tetap sesuai cap, tetapi pengurangan emisi terjadi pada tempat yang paling murah secara biaya. Itu efisien.

Gruber bercerita tentang reaksi awal terhadap mekanisme ini, terutama saat pertemuan iklim di Kyoto pada akhir 1990-an. Para aktivis lingkungan marah. Mereka melihat ini sebagai "izin untuk mencemari"—seolah-olah pemerintah menjual hak untuk berpolusi. Mantan jaksa agung New York Martin Luther King Jr. (Gruber sebut, mungkin maksudnya nama lain), mengatakan ini seperti "menjual lisensi untuk berbuat dosa."

Tetapi inilah yang dilewatkan kritikus, kata Gruber: polusi itu sendiri tidak bisa dihilangkan total. Selama kita ingin punya listrik, mobil, dan industri, akan selalu ada polusi. Pertanyaannya bukan apakah ada polusi—tapi bagaimana kita mengurangi polusi dengan cara yang paling efisien. Cap and trade memastikan pengurangan terjadi pada perusahaan yang bisa mengurangi paling murah—yang berarti, untuk dolar publik yang sama, kita mendapat lebih banyak pengurangan polusi total.

Ironisnya, banyak kritikus eksklusif lingkungan yang menolak cap and trade akhirnya berakhir dengan regulasi yang lebih kaku, lebih mahal, dan menghasilkan lebih sedikit pengurangan polusi total. Niat baik dengan kerangka berpikir yang salah.

 

Kasus Vaksin COVID dan Gubernur Pengecut

Dua cerita penutup yang membuat materi ini terasa sangat hidup bagi saya.

Cerita pertama: vaksin COVID. Sebelum pandemi, pengembangan vaksin selalu lambat. Vaksin Ebola butuh enam tahun untuk dikembangkan, dan begitu siap, tidak ada yang mau membelinya karena pandemi sudah berakhir. Ini adalah eksternalitas positif yang masif: perusahaan farmasi tidak punya insentif berinvestasi dalam vaksin, padahal manfaat sosialnya luar biasa.

Yang dilakukan pemerintah AS dalam Operation Warp Speed adalah kombinasi push dan pull: push berupa miliaran dolar yang dikucurkan langsung ke riset; pull berupa janji bahwa pemerintah akan membeli vaksin yang berhasil, dalam jumlah besar. Hasilnya, vaksin yang biasanya butuh dua dekade untuk dikembangkan, jadi dalam hitungan bulan. Gruber menyebutnya "keajaiban modern."

Cerita kedua: kemacetan New York. Ekonom telah berabad-abad menyetujui bahwa kemacetan adalah eksternalitas. Setiap mobil yang masuk ke jalan yang sudah penuh memperpanjang waktu perjalanan semua orang lain. Solusinya jelas dari kacamata ekonomi: congestion pricing—biaya masuk ke pusat kota pada jam sibuk, seperti yang sudah berjalan di London dan Stockholm.

Mantan Wali Kota Bloomberg memperjuangkan ini bertahun-tahun. Akhirnya rencana itu disetujui—lalu di menit-menit terakhir, dibatalkan oleh gubernur New York yang Gruber sebut sebagai "gubernur pengecut." Mengapa pengecut? Karena kebijakan itu didukung oleh hampir semua ahli, terbukti efektif di kota-kota lain (di London, congestion pricing terbukti mengurangi kemacetan, meningkatkan kualitas udara, dan—efek tidak langsung yang menakjubkan—menurunkan tingkat asma pada anak-anak). Tetapi politik elektoral menang. Sekali lagi, ekonomi politik menentukan kebijakan, bukan ekonomi murni.

 

Mengapa Ini Penting Buat Saya

Bagi saya yang bekerja di sekitar pengawasan kebijakan publik, konsep eksternalitas memberi alat berpikir yang tajam untuk memetakan banyak masalah Indonesia.

Asap kebakaran hutan yang menyelimuti Sumatera dan Kalimantan—itu eksternalitas. Petani sawit di lapangan tidak menanggung biaya kesehatan jutaan orang yang menghirup asapnya. Sampah plastik di pantai—eksternalitas. Setiap konsumen yang membeli produk dengan kemasan plastik membayar harga produknya, tetapi tidak harga laut yang tercemar. Banjir di Jakarta—eksternalitas dari setiap rumah dan bangunan yang menutup tanah serapan, dari setiap sampah yang dibuang ke saluran air, dari setiap proyek yang mengubah daerah resapan jadi beton.

Ketika kita berdebat tentang larangan kantong plastik, pajak karbon, regulasi emisi pabrik, atau subsidi kendaraan listrik—pada hakikatnya kita sedang memperdebatkan eksternalitas. Pertanyaannya selalu sama: bagaimana kita bisa membuat orang yang menyebabkan kerusakan menanggung biayanya, dan orang yang menciptakan manfaat sosial mendapatkan imbalan yang sebanding?

Coase Theorem yang elegan jarang berhasil. Pemerintah harus turun tangan—tetapi caranya harus disiplin. Pajak Pigouvian, subsidi terarah, regulasi kuantitas, mekanisme cap and trade—setiap pendekatan punya kelebihan dan kekurangannya. Pilihan instrumen bukan persoalan ideologi. Itu persoalan teknis: instrumen mana yang paling efisien untuk masalah ini, dengan informasi yang tersedia, di konteks politik yang ada.

Yang paling membekas dari kuliah Gruber adalah pelajaran etisnya. Setiap hari, ratusan kali, kita mengambil keputusan yang membuat orang lain menanggung biayanya tanpa mereka tahu. Sebagian kecil. Sebagian besar. Sebagian sangat besar—seperti membeli SUV alih-alih sedan kecil, atau membakar sampah di halaman, atau membiarkan bayi kita memakai popok sekali pakai dalam pegunungan plastik yang akan ada di pantai 500 tahun ke depan.

Pasar tidak peduli pada eksternalitas—itu sifat dasarnya. Tugas kita, sebagai warga, masyarakat, dan pemerintah, adalah membuatnya peduli. Lewat harga yang adil. Lewat aturan yang masuk akal. Lewat kesadaran kolektif bahwa setiap tindakan punya korban yang tidak duduk di meja transaksi.

Itu pelajaran sederhana dari Prof. Gruber yang bisa saya bawa pulang sore ini—pelajaran yang akan saya ingat besok pagi, ketika saya keluar dari rumah dan mulai mengemudi.

 

Tulisan ini adalah refleksi pribadi atas kuliah kedua mata kuliah 14.41 Public Finance and Public Policy oleh Prof. Jonathan Gruber, Ford Professor of Economics di Massachusetts Institute of Technology, yang dipublikasikan melalui MIT OpenCourseWare. Pendapat dan interpretasi adalah sepenuhnya milik penulis.