Empat Pertanyaan yang Mengubah Cara Saya Memandang Pemerintah
Pelajaran dari Prof. Jonathan Gruber: mengapa kita perlu kerangka berpikir disiplin sebelum berdebat tentang kebijakan publik—dan mengapa "pemerintah harus turun tangan" bukan jawaban yang cukup.
Setiap kali ada krisis—pandemi, harga BBM naik, banjir bandang, kelangkaan minyak goreng—suara yang sama selalu muncul di lini masa: "Pemerintah harus turun tangan!" Dan setiap kali pemerintah turun tangan—lewat subsidi, larangan, mandat, atau pengambilalihan langsung—suara lain selalu menyusul: "Pemerintah ikut campur terlalu jauh!" Yang menarik, kedua suara itu sering kali datang dari orang yang sama, hanya dalam isu yang berbeda.
Sebagai orang yang bekerja di sektor pengawasan keuangan negara, perdebatan semacam ini bukan asing bagi saya. Tapi baru baru ini, ketika menyimak kuliah pertama Prof. Jonathan Gruber dari MIT yang berjudul "Why Study Public Finance?", saya mendapat satu hal yang selama ini terasa hilang dari perdebatan publik kita di Indonesia: kerangka berpikir yang disiplin. Kerangka yang memungkinkan kita berdebat tanpa harus berteriak.
Gruber—profesor ekonomi di MIT yang juga pernah menjadi arsitek Affordable Care Act di era Obama—menyederhanakan seluruh studi keuangan publik ke dalam empat pertanyaan saja. Empat pertanyaan ini sederhana untuk diingat, tapi cukup tajam untuk membongkar banyak retorika kebijakan yang biasa kita konsumsi setiap hari di televisi dan media sosial.
Pertanyaan Pertama: Kapan Pemerintah Sebaiknya Turun Tangan?
Inilah yang Gruber sebut sebagai threshold question—pertanyaan ambang batas. Sebelum kita berdebat bagaimana pemerintah seharusnya turun tangan, kita harus selesai dulu dengan pertanyaan: haruskah mereka turun tangan?
Dan ini bagian yang menarik. Gruber memulai dengan satu prinsip yang ia akui agak provokatif: ekonomi pada hakikatnya adalah ilmu yang right-wing. Maksudnya bukan politik kiri-kanan ala koran. Maksudnya adalah, dalam tradisi ilmu ekonomi, kita berasumsi pasar bekerja dengan benar—sampai terbukti sebaliknya. Beban pembuktian ada pada mereka yang menginginkan intervensi, bukan pada mereka yang mempertahankan pasar.
Tugas pertama mahasiswa keuangan publik bukan menemukan dalih untuk pemerintah turun tangan, tetapi menemukan bukti bahwa pasar memang gagal.
Ini terdengar membela laissez-faire, tapi sebenarnya bukan. Justru sebaliknya: prinsip ini membuat argumen pro-intervensi menjadi lebih kuat—karena ketika kita berhasil menunjukkan kegagalan pasar yang nyata, argumennya tidak lagi berdasarkan emosi atau ideologi, tapi berdasarkan bukti.
Apa saja kegagalan pasar yang dimaksud? Yang paling klasik adalah eksternalitas—ketika tindakan seseorang berdampak pada orang lain tanpa ada mekanisme harga yang mencerminkan dampak itu. Vaksinasi adalah contoh sempurna. Ketika seseorang divaksin, ia tidak hanya melindungi dirinya—ia melindungi orang-orang di sekitarnya. Tapi karena manfaat tambahan ini tidak dibayar, individu cenderung kurang divaksin dibanding yang optimal secara sosial.
Pengalaman COVID-19 mengilustrasikan ini dengan getir. Gruber menunjukkan data: tingkat kematian di wilayah-wilayah Republikan di AS jauh lebih tinggi dibanding wilayah Demokrat, berkorelasi dengan tingkat vaksinasi yang lebih rendah. Diperkirakan vaksin COVID menyelamatkan sekitar dua juta jiwa di seluruh dunia. Namun tingkat vaksinasi dosis pertama tidak pernah benar-benar melampaui 70%, dan untuk booster jauh di bawah 50%. Logika eksternalitas, jelas-jelas tidak meresap ke seluruh masyarakat.
Selain kegagalan pasar, ada satu justifikasi lain: redistribusi. Bahkan jika pasar bekerja sempurna efisien, kita mungkin tetap tidak puas dengan hasilnya—karena hasil yang efisien tidak selalu adil. Pasar yang efisien bisa menghasilkan masyarakat di mana 1% memiliki 50% kekayaan, dan tidak ada yang melanggar hukum ekonomi mana pun. Pertanyaannya: apakah itu masyarakat yang kita inginkan?
Tapi Gruber memperingatkan: redistribusi jarang gratis. Hampir selalu ada yang ia sebut efficiency-equity tradeoff—pertukaran antara efisiensi dan keadilan. Pajak yang lebih progresif bisa mengurangi insentif bekerja. Subsidi yang lebih besar bisa mengurangi insentif berusaha. Kebijakan kesejahteraan bisa menciptakan ketergantungan. Ini bukan alasan untuk tidak melakukan redistribusi—tapi alasan untuk melakukannya dengan mata terbuka, sadar akan biayanya.
Pertanyaan Kedua: Bagaimana Pemerintah Sebaiknya Turun Tangan?
Anggap saja kita sudah lewati ambang batas pertama—ada kegagalan pasar atau alasan redistribusi yang kuat. Pertanyaan berikutnya: pemerintah punya pilihan apa saja?
Ternyata, banyak. Gruber menyederhanakan ke dalam empat kategori. Pertama, memajaki atau memberi subsidi. Pemerintah tidak menyentuh pasar secara langsung—hanya mengubah harga relatif. Vaksin terlalu sedikit dibeli? Gratiskan. Asuransi kesehatan terlalu sedikit dibeli? Beri kredit pajak. Rokok terlalu banyak dibeli? Pajaki tinggi-tinggi.
Kedua, larangan atau mandat. Pemerintah tidak bermain dengan harga, tetapi langsung dengan kuantitas. Anda harus membeli ini, atau Anda dilarang membeli itu. Mandat asuransi kesehatan, larangan rokok di tempat umum, kewajiban sabuk pengaman—semua masuk kategori ini. Ketiga, penyediaan publik—pemerintah yang langsung menyediakan barang atau jasanya. Kanada tidak hanya mengatur asuransi kesehatan; pemerintah Kanada adalah asuransi kesehatannya. Keempat, pembiayaan publik atas penyediaan swasta—swasta yang menyediakan, tapi pemerintah yang membayar. Medicare Part D di AS untuk obat resep mengikuti model ini.
Setiap pilihan punya konsekuensinya sendiri. Subsidi memberi pilihan kepada warga, tapi mahal dan mudah diselewengkan. Mandat memastikan kepatuhan, tapi membatasi kebebasan dan menimbulkan resistensi politik. Penyediaan publik menjamin akses universal, tapi sering kali tidak efisien dan kurang inovatif. Pembiayaan publik atas penyediaan swasta menggabungkan dinamika pasar dengan pendanaan publik, tapi sering melahirkan distorsi yang aneh.
Tidak ada pilihan yang sempurna. Yang ada hanya tradeoff. Dan tugas analis kebijakan publik adalah membuat tradeoff itu eksplisit, bukan menyembunyikannya di balik retorika.
Pertanyaan Ketiga: Apa Sebenarnya Efeknya?
Inilah pertanyaan yang paling sering diabaikan dalam perdebatan publik kita. Politisi suka mengumumkan kebijakan dengan angka-angka besar—triliunan rupiah dialokasikan, jutaan rumah tangga terbantu. Tapi angka itu hampir selalu menggambarkan efek langsung, bukan efek total.
Gruber memberi contoh yang sangat instruktif. Sebelum Affordable Care Act, di AS ada 50 juta orang tidak berasuransi. Anggap kita pikir bisa mengasuransikan setiap orang dengan biaya US$2.500. Kalkulasi sederhana: 50 juta dikali US$2.500 sama dengan US$125 miliar. Itu efek langsung—dan itulah angka yang biasa dikutip politisi.
Tapi tunggu. Status "tidak berasuransi" bukan ciri yang tercap di dahi sejak lahir. Itu pilihan. Dan ketika Anda mengubah harga relatif—membuat tidak berasuransi tiba-tiba jadi pintu masuk ke asuransi gratis—orang akan merespons. Bayangkan setengah dari mereka yang punya asuransi swasta melepasnya untuk dapat asuransi gratis. Tiba-tiba biaya melonjak dari US$125 miliar jadi US$340 miliar setahun. Bahkan jika hanya 10% yang beralih, biayanya naik jadi US$165 miliar.
Akuntansi membosankan; ekonomi yang menarik. Yang membosankan dihitung; yang menarik tersembunyi.
Inilah sebabnya kita butuh institusi yang netral untuk menghitung efek tidak langsung. Di AS, lembaga itu bernama Congressional Budget Office (CBO). Gruber memuji CBO dengan kalimat yang membuat saya tersenyum: "CBO is the last thing between us and total collapse of democracy." Ia hanya sedikit melebih-lebihkan, katanya.
Mengapa CBO begitu penting? Karena tanpa lembaga seperti CBO, politisi bisa mengumumkan kebijakan apa pun dengan angka apa pun. Gruber memberi contoh sejarah: pada 1965, Presiden Lyndon Johnson ingin meluncurkan Medicare. Ia tahu biaya sebenarnya adalah x. Tapi ia mengumumkan biayanya hanya seperseluh x. Tidak ada yang bisa membantah, karena tidak ada lembaga independen yang bisa menghitung. Programnya lolos. Gruber tidak mengatakan Medicare keputusan salah—ia justru senang program itu ada. Tapi cara keputusan diambil itu salah.
Kita ingin masuk ke kebijakan publik dengan mata terbuka lebar. Kita ingin tahu apa yang kita masuki. Tugas CBO adalah memberi kita penilaian objektif atas biaya kebijakan—lengkap dengan efek langsung dan tidak langsungnya. Bagi saya, sebagai orang yang bekerja di lingkungan pengawasan, fungsi semacam ini terasa sangat krusial—dan terasa sangat absen dalam banyak perdebatan kebijakan kita.
Pertanyaan Keempat: Mengapa Pemerintah Melakukan Hal-Hal yang Mereka Lakukan?
Tiga pertanyaan pertama mengasumsikan pemerintah adalah aktor yang baik hati (benevolent government) yang ingin memaksimalkan kesejahteraan sosial. Pertanyaan keempat membongkar asumsi itu.
Mengapa Kanada memilih sistem single-payer sementara AS bertahan dengan sistem campuran yang rumit? Mengapa Amerika selama puluhan tahun mensubsidi rokok melalui program pertanian, padahal sebelah tangan pemerintah berperang melawan rokok? Mengapa pajak tertentu tidak pernah dinaikkan walaupun para ekonom sepakat seharusnya naik?
Jawabannya ada di political economy—ekonomi politik. Pemerintah bukan aktor yang baik hati. Pemerintah adalah jaringan kepentingan yang saling tumpang tindih: politisi yang ingin terpilih kembali, birokrat yang ingin memperluas kekuasaan, kelompok kepentingan yang ingin perlindungan, ideologi yang ingin diterapkan. Kebijakan yang kita lihat bukan kebijakan yang optimal secara ekonomi—tetapi kebijakan yang survive dari proses politik.
Gruber merekomendasikan satu buku yang menurutnya wajib dibaca: Why Nations Fail oleh Daron Acemoglu (rekan Gruber di MIT, yang baru memenangkan Nobel Ekonomi 2024). Tesis utamanya sederhana: yang membedakan negara makmur dan negara miskin bukanlah sumber daya alam, geografi, atau budaya—melainkan institusi. Negara dengan institusi inklusif, di mana kekuasaan tersebar dan akuntabilitas berjalan, cenderung makmur. Negara dengan institusi ekstraktif, di mana segelintir elit mengeruk untuk diri sendiri, cenderung miskin.
Ini relevan banget bagi kita di Indonesia. Banyak debat kebijakan kita berhenti di pertanyaan "apa yang harus dilakukan." Padahal pertanyaan yang lebih dalam adalah: "mengapa hal yang seharusnya dilakukan, justru sering tidak dilakukan?" Jawabannya jarang teknis. Hampir selalu politis.
Mengapa Ini Penting Sekarang?
Kuliah Gruber direkam di tahun ketika Amerika baru saja keluar dari pandemi COVID-19. Ia menyebut COVID sebagai "eksperimen kebijakan publik terbesar dalam tujuh dekade terakhir"—dan saya pikir ia tidak melebih-lebihkan.
Sebelum COVID, Amerika berbicara dalam miliaran. Selama COVID, mereka berbicara dalam triliunan—US$3 triliun digelontorkan untuk menjaga ekonomi tetap mengapung. Indonesia juga melakukan hal serupa dalam skala kita: program PEN (Pemulihan Ekonomi Nasional), bantuan sosial, subsidi gaji, restrukturisasi kredit, dan banyak lagi. Pertanyaannya, dalam bahasa Gruber: apakah kapan-nya tepat? Apakah bagaimana-nya optimal? Apa efek-nya yang sesungguhnya? Dan mengapa kita memilih instrumen-instrumen tertentu, bukan yang lain?
Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan ini bukan akademik. Mereka praktis. Pandemi berikutnya pasti datang—epidemiolog sepakat soal itu. Krisis fiskal berikutnya pasti datang. Guncangan harga komoditas berikutnya pasti datang. Pertanyaannya: apakah kita akan punya kerangka berpikir yang lebih disiplin saat menghadapinya, atau kita akan kembali ke retorika sederhana "pemerintah harus turun tangan" versus "pemerintah jangan ikut campur"?
Pelajaran Buat Saya
Yang paling membekas dari kuliah Gruber bukanlah materi teknisnya—itu bisa dipelajari dari buku teks mana pun. Yang membekas adalah sikap intelektualnya.
Pertama, sikap rendah hati terhadap pasar. Pasar tidak suci. Pasar bisa gagal. Tapi pasar adalah default—dan kita yang ingin menggesernya wajib memberikan bukti. Kedua, sikap rendah hati terhadap pemerintah. Pemerintah bukan aktor baik hati. Pemerintah punya kepentingan sendiri. Maka cek dan ricek lewat lembaga independen—seperti CBO—bukan kemewahan, tapi keharusan.
Ketiga, dan mungkin paling penting: sikap untuk selalu bertanya apa efek sebenarnya. Politisi suka angka langsung—triliun ini, juta itu. Tapi orang yang berpikir dengan baik selalu bertanya: efek tidak langsung-nya apa? Insentif apa yang berubah? Perilaku siapa yang akan menyesuaikan? Apakah hasil akhirnya benar-benar sesuai niat awal?
Buat saya yang bekerja di sekitar pengawasan keuangan negara, kerangka empat pertanyaan ini terasa segar. Selama ini perdebatan kebijakan publik kita sering berputar di antara "pemerintah harus melakukan ini" dan "pemerintah jangan melakukan itu"—tanpa kerangka pembeda yang jelas. Empat pertanyaan Gruber memberikan kerangka itu: Kapan? Bagaimana? Apa? Mengapa?
Empat kata sederhana. Tapi kalau dipakai dengan disiplin, empat kata itu bisa menyaring banyak omong kosong dari ruang diskusi publik kita. Dan barangkali, untuk hari-hari yang akan datang, itu sudah cukup berharga.
