Barang Publik, Kebun Komunal, dan Pelajaran dari Times Square

 

Pelajaran dari Prof. Jonathan Gruber tentang mengapa hal-hal yang seharusnya kita kerjakan bersama-sama justru paling sulit dikerjakan—dan mengapa pemerintah, bahkan ketika niatnya benar, tidak selalu berhasil.

Refleksi atas Kuliah Kelima 14.41 Public Finance and Public Policy, MIT

Di kompleks tempat saya tinggal, ada sebuah taman komunal di tengah-tengah perumahan. Awalnya hanya tanah kosong yang dimaksudkan untuk fasilitas umum. Beberapa tetangga yang baik hati mulai menanam pohon, memasang bangku, dan membuat jalur jalan setapak. Selama beberapa tahun, taman itu menjadi ruang yang indah—anak-anak bermain di sana, ibu-ibu berkumpul sore hari, lampu-lampu kecil menyala saat petang.

Lalu sesuatu terjadi. Salah satu tetangga aktif pindah. Yang lain pensiun dan tidak lagi punya tenaga merawat. Sumbangan iuran taman, yang awalnya sukarela, mulai macet. Setiap tetangga punya alasan baik: "Yang lain juga tidak bayar, kenapa saya harus?" "Saya bayar pajak ke pemerintah, kenapa harus bayar lagi?" "Toh anak saya sudah besar, tidak main di sana lagi." Dalam dua tahun, taman itu kembali jadi tanah kosong yang penuh rumput liar.

Saya teringat taman kompleks itu ketika menyimak kuliah kelima Prof. Jonathan Gruber tentang teori barang publik. Karena yang ia jelaskan, pada dasarnya, adalah cerita taman saya—dengan bahasa ekonomi yang lebih presisi. Ia bicara tentang fenomena yang dalam ilmu ekonomi disebut free rider problem: ketika sesuatu menguntungkan banyak orang sekaligus, hampir setiap orang akan menunggu orang lain yang membayar.

 

Apa Itu Barang Publik?

Sebelum melangkah lebih jauh, ada baiknya saya jelaskan dulu apa yang dimaksud "barang publik" dalam ilmu ekonomi. Ini bukan barang milik pemerintah—itu istilah yang agak berbeda. Barang publik dalam pengertian teknis adalah barang yang punya dua sifat khas: non-rival dan non-excludable.

Non-rival artinya: konsumsi saya tidak mengurangi konsumsi orang lain. Kalau saya menonton kembang api di langit malam tahun baru, kembang api itu tidak berkurang untuk orang lain. Berbeda dengan donat—kalau saya makan satu, donat itu tidak ada lagi untuk Anda. Non-excludable artinya: tidak ada cara praktis untuk mengeluarkan orang yang tidak membayar dari menikmatinya. Pertahanan negara, mercusuar, udara bersih, jalanan umum—semua punya sifat ini.

Inilah yang membuat barang publik istimewa: justru karena sifat-sifat baiknya, ia menciptakan masalah. Karena tidak rival dan tidak bisa dikecualikan, setiap orang punya insentif untuk tidak membayar. Toh kalau orang lain membayar dan barangnya ada, saya juga akan menikmatinya. Ini logika yang sangat masuk akal—dan kalau semua orang berpikir begitu, tidak ada yang membayar, dan barang itu tidak pernah ada.

 

Cerita Ben dan Jerry

Untuk menjelaskan ini, Gruber menggunakan contoh hipotetis tentang dua orang bernama Ben dan Jerry yang tinggal di tempat terpencil. Bayangkan keduanya suka kembang api. Setiap kembang api yang diluncurkan ke langit dinikmati keduanya—satu kembang api di langit dilihat oleh kedua orang. Itu barang publik klasik.

Pertanyaannya: berapa banyak kembang api yang akan diluncurkan oleh masing-masing? Dan berapa banyak yang seharusnya diluncurkan agar kebahagiaan total mereka maksimal?

Hasil matematika Gruber—saya tidak akan membahas detailnya di sini—menunjukkan satu pelajaran penting yang bahkan bagi orang yang tidak suka rumus pun bisa dirasakan intuisinya. Ketika Ben dan Jerry memutuskan secara individual, masing-masing meluncurkan 20 kembang api. Total: 40. Tetapi jumlah optimal secara sosial—jumlah yang akan memaksimalkan kebahagiaan gabungan mereka—adalah 66,6. Mereka memperoleh kira-kira 60 persen dari yang seharusnya bisa mereka nikmati. Kekurangan ini bukan karena mereka pelit atau tidak peduli. Ini karena masing-masing menghitung manfaat hanya untuk dirinya sendiri, padahal manfaatnya juga dinikmati orang lain.

Ini adalah inti masalah barang publik: pasar bebas akan selalu menyediakan barang publik di bawah jumlah optimal. Bukan karena pasar gagal sebagai sistem, tetapi karena setiap individu hanya melihat manfaat pribadinya sendiri.

 

Kapan Pasar Bisa Mendekati Optimum?

Tetapi Gruber tidak berhenti di situ. Ia mengajukan pertanyaan menarik: apakah ada kondisi-kondisi di mana pasar privat bisa mendekati hasil yang optimal, walaupun tidak pernah benar-benar mencapainya? Jawabannya: ya, ada. Tiga kondisi.

Pertama, konsentrasi sumber daya. Bayangkan kalau Ben sangat kaya dan Jerry sangat miskin. Apa yang terjadi? Ben akan tetap meluncurkan kembang api dalam jumlah cukup banyak, tidak peduli Jerry kontribusi atau tidak. Dalam matematika Gruber, dengan distribusi kekayaan ini, total kembang api yang diluncurkan naik dari 40 jadi 41,66—mendekati optimum 66,6. Mengapa? Karena Ben pada dasarnya bertindak seperti Robinson Crusoe yang sendirian di pulau—ia tidak menghadapi free rider problem karena ia adalah pelaku tunggal yang punya kepentingan dominan.

Gruber memberi analogi yang membumi: bayangkan ada rumah mewah dan gubuk kecil yang berbagi jalan masuk yang sama. Saat musim hujan, jalan itu becek dan perlu dibersihkan. Secara teknis, ada free rider problem—gubuk kecil bisa saja menunggu rumah mewah membersihkannya. Tetapi pada kenyataannya, rumah mewah tetap akan membersihkan jalan itu. Kepentingan mereka begitu besar dibanding pemilik gubuk, sehingga mereka bertindak sendirian.

Kedua, altruisme. Manusia, ternyata, tidak selalu sepenuhnya mementingkan diri sendiri. Ekonom punya bukti dari eksperimen yang berkali-kali dilakukan—namanya dictator game atau public goods game. Lima orang diberi satu dolar setiap putaran. Mereka bisa menyimpannya atau menyumbangkannya ke "dana publik" yang akan digandakan dan dibagi rata. Logika ekonomi murni mengatakan: simpan saja uangnya. Setiap dolar yang Anda sumbangkan, Anda hanya dapat 40 sen kembali.

Tetapi hasil eksperimennya konsisten: sekitar separuh peserta menyumbangkan uangnya, walaupun secara individual itu merugikan mereka. Bahkan setelah dimainkan berulang-ulang—di mana orang sudah belajar pola permainan—altruisme tidak hilang. Ada sesuatu dalam diri manusia yang menolak menjadi sepenuhnya rasional dalam pengertian ekonomi.

Bukti dunia nyata? Sumbangan ke radio publik, masjid, gereja, yayasan. Secara teori, semakin banyak pendengar radio publik, semakin sedikit orang akan menyumbang—karena setiap orang tinggal menjadi free rider di antara jutaan pendengar. Tetapi data menunjukkan kebalikannya: sumbangan tidak turun. Manusia, syukurlah, lebih kompleks dari model ekonomi.

Ketiga, warm glow—rasa hangat saat memberi. Ini agak berbeda dari altruisme. Altruisme berarti saya peduli pada kebahagiaan Anda; warm glow berarti saya mendapat kebahagiaan sendiri saat memberi. Itulah mengapa di masjid-masjid besar, di gereja-gereja katedral, di kampus-kampus, kita melihat plakat-plakat dengan nama donatur. Orang menyumbang karena ingin melihat namanya di plakat. Itu bukan altruisme murni, tapi efeknya sama: barang publik tersedia dalam jumlah yang lebih besar.

 

Pelajaran dari Times Square

Ada satu cerita yang membuat saya tersenyum saat menyimak Gruber. Pada 1980-an, Times Square di New York adalah tempat yang menakutkan—kotor, penuh kejahatan, dan pemerintah kota sudah lama berputus asa membersihkannya. Lalu sesuatu yang menarik terjadi.

Pemilik bisnis di Times Square berkumpul. Mereka tidak menunggu pemerintah. Mereka membuat apa yang disebut Business Improvement District (BID)—sebuah organisasi swasta yang menarik iuran dari semua bisnis di kawasan itu untuk membiayai keamanan, kebersihan, dan pemeliharaan kawasan. Hari ini, Times Square Alliance mengelola anggaran sekitar US$23 juta dengan 200 karyawan, menjaga kawasan itu tetap aman dan bersih. Solusi privat untuk barang publik—berhasil.

Yang membedakan Times Square berhasil dan Massachusetts gagal bukanlah idealisme atau motivasi. Itu satu klausul kecil dalam undang-undang.

Apa kuncinya? Hukum New York mengatur bahwa kalau 60 persen bisnis dalam suatu kawasan setuju, semua bisnis di kawasan itu wajib bayar. Tidak ada opsi keluar. Itulah yang membuat free rider problem teratasi.

Bandingkan dengan Massachusetts—negara bagian dengan tradisi liberal yang kuat. Hukum Massachusetts memberikan kompromi yang tampak adil: kalau 60 persen bisnis setuju, BID dibentuk; tetapi dalam 30 hari, bisnis lain bisa "opt out"—keluar tanpa kewajiban bayar. Hasilnya? BID di Massachusetts adalah yang paling lemah dan paling sedikit di Amerika. Mengapa? Karena begitu sebagian bisnis tahu mereka bisa opt out, mereka opt out. Setelah layanan kebersihan dan keamanan disediakan, semua orang menikmatinya, tetapi yang membayar makin sedikit. Lambat laun, sistem itu runtuh.

Pelajaran dari kontras ini sangat dalam: untuk menyelesaikan masalah barang publik, kita kadang membutuhkan paksaan kolektif—mekanisme di mana minoritas tidak bisa merusak kerjasama mayoritas. Bahasa yang lebih halus: institusi yang dirancang untuk mengatasi sifat manusia, bukan menyangkalnya.

 

Tiga Masalah dengan Pemerintah

Tetapi inilah bagian yang paling membuat saya terkejut dalam kuliah Gruber. Setelah menjelaskan dengan tegas mengapa pasar gagal menyediakan barang publik, ia tidak langsung menyimpulkan bahwa pemerintah harus turun tangan. Justru sebaliknya, ia memberikan tiga peringatan tentang mengapa pemerintah, ketika turun tangan, juga sering gagal.

Masalah pertama: crowd out. Ini istilah teknis yang bisa diterjemahkan sebagai "pengusiran" atau "perpindahan." Bayangkan begini: setiap tahun, masyarakat di suatu daerah secara sukarela menyumbang untuk perawatan masjid lingkungan. Total terkumpul Rp100 juta. Lalu pemerintah kota memutuskan untuk membantu—dengan menarik pajak Rp50 juta dari warga setempat dan menyumbangkannya ke masjid. Apa yang terjadi? Pada banyak kasus, sumbangan sukarela turun dari Rp100 juta menjadi Rp50 juta. Total kontribusi tetap Rp100 juta. Pemerintah tidak benar-benar menambah apa-apa—ia hanya mengganti kontribusi sukarela menjadi paksaan.

Studi-studi empiris menemukan bahwa crowd out jarang lengkap (100%), tapi sering signifikan—antara 30-70%. Implikasinya penting: ketika pemerintah memutuskan menyediakan barang publik, mereka harus realistis bahwa sebagian dana mereka hanya akan menggantikan apa yang sudah dilakukan masyarakat secara sukarela.

Masalah kedua: pengukuran. Dalam teori, kita tahu bahwa jumlah optimal barang publik adalah ketika "jumlah marginal rate of substitution sama dengan marginal rate of transformation." Bahasa yang lebih sederhana: kita harus tahu seberapa besar manfaat sebuah jembatan bagi setiap orang, dan seberapa besar biayanya bagi masyarakat. Mudah diucapkan, hampir mustahil diukur. Berapa nilai satu jam waktu yang Anda hemat karena tidak macet? Berapa nilai satu nyawa yang diselamatkan? Inilah yang menjadi medan ilmu yang disebut cost-benefit analysis—analisis biaya-manfaat.

Masalah ketiga: agregasi preferensi. Anggap kita bisa mengukur. Pertanyaan berikutnya: bagaimana kita mengumpulkan preferensi 280 juta penduduk Indonesia (atau berapa pun jumlahnya) menjadi satu keputusan tunggal? Apakah kita lewat suara terbanyak? Tetapi suara terbanyak tidak selalu menghasilkan keputusan terbaik. Apakah kita lewat panel ahli? Tetapi siapa yang menentukan ahli? Apakah kita lewat survei? Tetapi orang sering tidak tahu preferensi mereka sendiri ketika ditanya tentang sesuatu yang abstrak.

Dan ada masalah keempat yang Gruber sebut sambil lalu tetapi menurut saya paling membekas: masalah kontrak. Kalau pemerintah memutuskan untuk menyediakan barang publik bukan langsung tetapi lewat contracting out ke pihak swasta, kualitas sering anjlok.

Gruber memberikan contoh yang memilukan. Pada 2014, penjara Rikers Island di New York City punya masalah kekerasan parah. Pemerintah membayar konsultan McKinsey & Company US$27,5 juta untuk membuat rencana mengurangi kekerasan. Tiga tahun kemudian, McKinsey melaporkan rencana mereka berhasil—kekerasan turun 70 persen. Belakangan terungkap: McKinsey memanipulasi data. Yang sebenarnya, kekerasan justru naik 50 persen.

Atau cerita Wackenhut Corporation—perusahaan yang bertugas menguji apakah fasilitas nuklir Amerika aman dari serangan militer. Cara mereka menguji: simulasi serangan. Belakangan terungkap, Wackenhut sering memberitahu fasilitas nuklir terlebih dahulu kapan "serangan" akan terjadi—sehingga semuanya tampak aman, walaupun pada kenyataannya tidak.

 

Apa Yang Saya Pelajari

Bagi saya yang bekerja dekat dengan urusan kebijakan publik dan pengawasan keuangan negara, pelajaran dari kuliah ini tidak abstrak. Ia menyangkut hal-hal yang saya lihat hampir setiap hari.

Setiap kali ada perdebatan tentang siapa yang seharusnya menyediakan layanan publik—pendidikan, kesehatan, infrastruktur, keamanan—kerangka Gruber memberi saya alat untuk berpikir lebih jernih. Apakah ini barang publik dalam pengertian teknis? Kalau ya, pasar pasti akan kurang menyediakannya, dan negara harus turun tangan. Tetapi cara turun tangannya bisa beragam—dari penyediaan langsung sampai subsidi sampai regulasi sampai contracting out—dan masing-masing punya jebakannya.

Mengetahui bahwa crowd out itu nyata membuat saya lebih hati-hati dalam menyambut program-program pemerintah baru. Apakah ini benar-benar menambah, atau hanya mengganti? Mengetahui bahwa kontrak swasta sering bermasalah membuat saya lebih kritis terhadap argumen "biarlah swasta yang lebih efisien"—yang kadang benar, kadang bencana, dan butuh konteks yang spesifik untuk membedakan keduanya.

Tetapi yang paling membekas adalah cerita altruisme dan warm glow. Dalam bahasa Indonesia, kita punya istilah yang sulit diterjemahkan ke ekonomi: gotong royong. Ini bukan altruisme murni, bukan juga warm glow yang dingin. Ini sesuatu yang lebih: rasa kewajiban kolektif yang muncul dari sejarah panjang hidup bersama dalam komunitas kecil. Para ekonom akan menyebut ini "modal sosial" (social capital)—dan Gruber memang menyebutnya juga, walaupun secara sambil lalu.

Apa yang membuat saya tersentuh adalah ini: dalam tradisi gotong royong, masalah free rider diselesaikan bukan lewat hukum atau kontrak, tetapi lewat tatanan sosial. Kalau Anda tidak ikut kerja bakti, tetangga akan mengingatkan. Kalau tetap tidak datang, akan ada konsekuensi sosial—tidak diundang ke acara hajatan, dijauhi saat berpapasan, dianggap sebagai "yang tidak mau berbagi." Ini bekerja bukan karena hukum, tetapi karena rasa malu dan rasa kewajiban.

Tetapi gotong royong, sebagaimana saya saksikan di kompleks saya, semakin rapuh. Komunitas modern kita semakin anonim. Tetangga saya yang baru pindah tidak terikat pada tatanan sosial yang sama. Konsekuensi sosial atas tidak ikut berkontribusi semakin lemah. Hasilnya: kita semakin bergantung pada institusi formal—pemerintah, undang-undang, kontrak—untuk menyelesaikan masalah barang publik yang dulunya bisa diselesaikan secara organik.

Inilah, pada akhirnya, pertanyaan yang membekas dari kuliah Gruber. Ketika modal sosial menipis, ketika gotong royong melemah, ketika orang semakin merasa tidak terhubung satu sama lain, kebutuhan akan pemerintah yang efektif menjadi semakin besar. Tetapi pada saat yang sama, ketika modal sosial menipis, kepercayaan pada pemerintah pun menurun. Ini paradoks zaman kita.

Tidak ada solusi mudah. Tetapi setidaknya, dengan kerangka berpikir yang lebih jernih, kita bisa berdebat dengan lebih baik. Tahu kapan harus mengandalkan pasar, kapan mengandalkan pemerintah, kapan mengandalkan komunitas, dan kapan ketiganya harus bekerja sama. Tidak ada satu jawaban yang benar untuk semua barang publik. Tetapi ada cara berpikir yang lebih disiplin—dan itulah, sekali lagi, hadiah dari Prof. Gruber.

Sambil menulis ini, saya tiba-tiba kepikiran taman komunal di kompleks saya. Mungkin sudah saatnya saya mengetuk pintu tetangga-tetangga baru, memperkenalkan diri, dan mengajak mereka membicarakan taman itu. Mungkin sudah saatnya kami buat aturan tertulis—iuran tetap, mekanisme yang adil, konsekuensi yang jelas. Bukan karena saya tidak percaya pada gotong royong, tetapi karena saya sudah tahu—sekarang saya tahu—bahwa gotong royong tanpa institusi yang kuat hanyalah cerita indah yang lambat laun memudar.

Tulisan ini adalah refleksi pribadi atas kuliah kelima mata kuliah 14.41 Public Finance and Public Policy oleh Prof. Jonathan Gruber, Ford Professor of Economics di Massachusetts Institute of Technology, yang dipublikasikan melalui MIT OpenCourseWare. Pendapat dan interpretasi adalah sepenuhnya milik penulis.